上海市水生态“十四五”规划

为推进上海市水系统治理，构建良好和谐的水生态环境，根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《上海市水系统治理“十四五”规划》，结合河湖治理、农村生活污水处理、水土保持、滩涂资源保护和利用等内容，制定本规划。

一、发展基础及面临形势

“十三五”期间，上海市认真贯彻落实生态文明建设理念，全面落实河湖长制，城乡水环境治理取得显著成效。

（一）河湖环境质量大幅改善

1.加强系统治水顶层设计，引领全面防治水污染。“十三五”期间，全市上下市区联动、部门联手、区域协同，统筹上下游、左右岸，按照“水岸联动、截污治污，沟通水系、调活水体，改善水质、修复生态”的系统治理技术路径，因河制宜编制“一河一策”方案，全面推进河道整治、沿河违建拆除、污水直排工业企业治理、畜禽养殖场退养、雨污混接改造、农村生活污水治理、农业面源污染治理等，努力实现水岸同治、系统治理、标本兼治。

2.加强河湖环境综合治理，改善河湖生态环境。全面建立河湖长制，推进“消黑除劣”、“苏四期”等工程，完成300公里骨干河道综合整治、3520公里城乡中小河道综合整治，打通断头河3188条，轮疏镇村级河道1.2万公里。完成4200余个小区以及1.7万个市政、企事业单位、沿街商铺和其他类型混接改造，完成1700余个直排污染源截污纳管和54座雨水泵站的截流改造。“十三五”末，全市河湖面积增至640.93平方公里，河湖水面率提升至10.11%，重要水功能区水质达标率95%，全面消除黑臭水体，基本消除劣Ⅴ类水体。

3.加强农村生活污水治理，改善农村人居环境。“十三五”末，累计实施83.5万户农村生活污水处理设施建设，农村生活污水处理率提升至88%。就出水水质指标要求，分别在2017年和2019年实现两次优化升级，出台了地方标准《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB31/T1163-2019）。就地处理工艺经过多年实践，逐步确立以A2O、MBR、接触氧化、生物滤池、人工湿地等单体或组合为主的工艺线路，并向生物型、高效型为主的工艺转变。通过农村生活污水治理，进一步巩固农村水环境整治成效，助力农村人居环境明显提升。

4.加强水利风景区建设，提升河湖景观品质。“十三五”期间，编制完成《上海市水利风景区建设发展规划》，明确上海水利风景区的建设任务和方向，设立市级黄浦江徐汇滨江水利风景区。完成滴水湖水利风景区环湖80米景观带改造提升；持续推进淀山湖水利风景区生态修复和防洪堤防达标建设，不断提升松江生态水利风景区美丽河湖品质，上海水利风景区建设进一步丰富，景区品质进一步提升。

（二）滩涂资源总量基本保持动态平衡

1.践行长江大保护战略，保护水源地和滩涂资源。对四大水源地一级保护区进行封禁管护，对保护区内生态薄弱地区采取水土流失综合防治措施，配套建设防护林带、涵养林带等缓冲带，预防水土流失发生，维护水源地水质。完成横沙七期、八期、浦东机场外侧等76.6平方公里（11.49万亩）滩涂整治，实施南汇东滩、横沙东滩坝田区等123.3平方公里促淤项目，其中工程促淤94.6平方公里、生物种青约28.7平方公里，滩涂资源总量基本保持动态平衡。持续实施水生生物增殖放流，在杭州湾、长江口等重要水域放流各类苗种近5.5亿尾（只），救护各类水生野生动物近千尾（只），建设人工鱼礁5.4万空方，河口海洋生物多样性得到保护。

2.加强疏浚土资源利用，塑造生态基底改善生境。节约集约长江口泥沙资源，利用航道疏浚土进行吹填成陆，消纳1.8亿多立方米的深水航道疏浚土，疏浚土利用率从10%提升到60%以上。

（三）水土流失得到有效控制

1.完善水土保持法规体系，保障水土流失综合防治。2017年颁布并实施《上海市水土保持管理办法》，2020年3月完成修订，对目标责任考核和水土保持方案编制、监测、验收工作提出了总体要求，使水土保持工作有规可依。对202公里中小河道开展边坡修整和岸坡绿化，新建河道护岸290公里，有效控制河湖“一坡一面”水土流失，树立一批水土保持与生态样板河段。完成11.8万亩农田林网和河道防护林建设，有效提高森林覆盖率。生产建设项目水土保持工作全面铺开，水土流失综合监管强力推进，人为水土流失得到一定控制。加强生产建设项目水土保持监督检查，切实提高了建设项目水土流失防治措施的落实率。

2.建立水土保持规划体系，引领水土流失综合防治。2017年《上海市水土保持规划（2015-2030年）》获批，规划划分了上海市水土流失重点防治区和容易发生水土流失的区域，明确全市水土流失治理格局和近期实施方案，初步制定全市水土保持监督管理和保障措施，指导全市水土保持工作的开展。对四大水源地一级保护区进行封禁管护。启动9个生态清洁小流域建设试点工作，编制完成《上海市生态清洁小流域建设总体方案》，为下一步上海市生态清洁小流域全面建设奠定基础。

3.加强水土保持监测评估，提升水土保持工作绩效。开展水土流失动态监测、定位监测研究，为全面推进水土保持监测工作提供科技支撑和依据，上海市自然水土流失面积较2011年显著降低。生产建设项目水土保持工作全面铺开，水土流失综合监管强力推进，人为水土流失得到一定控制。对于生产建设项目（活动），加强水土保持宣传教育，提高水土保持意识，减少因生产活动造成的水土流失；借助媒体平台，普及水土保持相关知识，宣传典型示范工程，提高了民众水土保持意识。水土保持协同机制探索开展，将水土保持考核指标纳入河长制考核内容，监管和保障体系初步形成。

（四）精细化管理取得新成效

1.全面建立河湖长制。建立了市-区-街镇-村居四级河长体系，成立市、区、街镇三级河长制办公室，落实各级河长、湖长责任，明确每条河道治理目标与重点任务。不断加强民间河长和护河志愿者队伍建设，强化政府主导、社会参与的治水管水氛围。

2.持续完善法律法规机制建设。“十三五”期间，《上海市排水与污水处理条例》、《上海市水土保持管理办法》等相继颁布实施和修订，为水生态治理工作提供了法律法规保障。《上海市河道整治工程项目和资金管理办法》、《关于规范中小河道整治底泥消纳处置的指导意见》、《上海市农村生活污水处理设施运行维护管理办法》等规范性文件的出台，不断规范项目建设、运维等全生命周期管理。

3.不断提升精细化管理水平。全面实行市区管河道设施市场化养护作业，探索推进镇村级河道设施养护作业市场化工作，河道设施养护市场化率到2020年底预期全覆盖。围绕“设施稳定、管理规范、水质达标”工作目标，充分考虑村庄自然条件、处理技术工艺和农户接受程度，积极探索适合各区、镇实际的长效管理模式和方法，市、区两级不断完善监督考核机制，基本建成“村参与、镇实施、区监管”的农村生活污水处理工程管理机制和设施运行维护体系，并不断推广市场化、专业化养护模式。浦东区新区开发完成全市第一个农村生活污水信息化管理平台，在智慧农污建设方面进行了探索性的尝试。加强生产建设项目水土保持监督检查，切实提高了建设项目水土流失防治措施的落实率。

在充分肯定“十三五”期间取得成绩的同时，也看到本市水生态依然存在一些问题：

一是水生态环境质量仍需提高。土地、动迁等条件制约造成全市少量规划通江达海骨干河道尚未开通，不少中小河道尚未按规划蓝线整治到位。雨污混接、初期雨水排放、农业面源污染等因素造成部分河道水质反复，“十三五”末，地表水优良比例为57%。农村生活污水治理尚未实现全覆盖，出水水质对标地方标准有一定差距，部分早期建设老旧设施亟需提标改造。长江口滩涂资源总量维持平衡、维护河口湿地资源、改善河口生物栖息地环境面临巨大压力。

二是水生态服务品质仍需提升。河湖治理整体性考虑不足，中小河道样板段示范段分布广而多，集中连片高品质示范建设案例较少。骨干河道滨水空间水岸贯通和开放不够充分，生态堤防绿色滨江廊道建设与城市风貌结合不够紧密。中小河道滨岸带水土流失防治需要完善，岸线生态防护比例偏低、生物多样性不足、外来物种（福寿螺）入侵、河道疏浚底泥处理处置出路不够等问题需要解决。水生态系统健康活力不足，活水畅流调度和水资源调控不够精细。

三是水生态管控水平仍需增强。河湖岸线保护与利用，水利基础设施空间布局管控亟待加强。河湖管理养护精细化程度不高，制度化和智能化治水管水尚未完全实现。河湖生物多样性监测缺位、水土保持监测覆盖面小，动态性、实时性信息欠缺，现代化执法监管设备等配置不足。农村生活污水处理设施运维管理专业化、标准化程度有待提高。水生态系统修复保护方面的科研攻关力度不足，标准体系建设、新技术储备不足。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届三中、四中、五中全会和习近平总书记考察上海重要讲话精神，在长三角生态绿色一体化发展国家战略指引下，坚持“绿水青山就是金山银山”“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，牢固树立生态优先、绿色发展导向，以超大城市水系统治理现代化需求为发展导向，以河湖长制为抓手，推动新阶段水利高质量发展，更加注重全面系统治理，更加注重规建管统筹，更加注重生态保护修复。深入推进美丽河湖、幸福河湖建设，持续推动农村污水治理提质增效、基本建成水土流失综合防治体系、维持滩涂资源动态平衡，持续改善水环境质量，全面提升水生态环境系统治理现代化水平，打造“水清、岸绿、景美”的水生态网络格局，更好地服务经济社会高质量发展和人民群众高品质生活。

（二）基本原则

1.坚持生态优先、人水和谐。坚持绿水青山就是金山银山的理念，以生态环境质量高标准倒逼经济社会发展转型升级，降低建设开发对生态环境的影响。强化生态环境共保共治，营造更加积极的绿色人居环境，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，打造安全生态、美丽宜居的幸福河湖。

2.坚持系统治理、综合施策。统筹流域区域、陆域海域、城市乡村、干支流、上下游、左右岸，更加注重系统治理、小流域统筹协同，综合运用工程与管理措施，多措并举，不断提升水生态环境品质，还江河湖海以健康，不断提升水生态环境自我保障能力，给人民生活环境以优美。

3.坚持机制引领、精准发力。统筹“规划-建设-管理”多环节，按照精细化管理要求，以法规规章和规划体系为支撑，以政策机制为牵引，全面提升综合管理水平。完善多元化生态环保投入机制和生态补偿机制，推动形成全社会共同参与的水生态环境治理新格局。

4.坚持多方参与、智慧管理。推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。加强科技在水生态修复中的支撑作用，完善水生态评估指标体系，提升治水管水能力。

（三）发展目标

总体目标：水，健康畅活；人，亲水幸福。至2025年，基本实现水体水质提升，江河湖海美丽，水生态环境品质明显提升的目标，基本形成水生态环境优美、水生态空间优质、水生态系统健康的“一网五区多廊”水生态现代化治理体系，为达成河湖健康、水城相依、人水和谐的幸福愿景提供坚实保障。其中：

“一网”为江河湖海组成的水生态网络；

“五区”为五个水生态空间重点示范区，包括长三角生态绿色一体化发展示范区、上海自贸试验区临港新片区、虹桥商务区、崇明世界级生态岛和五大新城；

“多廊”指由沿长江口、杭州湾、黄浦江、吴淞江、淀山湖、大治河、金汇港等重要河湖塑造的水岸相连的生态廊道。

三、主要任务

（一）聚焦高效能防治，持续构建水生态基底

1.持续实施河湖综合治理，着力完善河湖水系格局。以淀山湖、元荡、金汇港等骨干河湖水系建设为重点，实施约300公里的骨干河湖综合整治工程，完善226骨干河道为基础框架的河网水系，畅通蓝网主脉络，贯通蓝绿开放空间，打造“一区一廊”水生态廊道建设。监测分析镇村级河道回淤情况，分年度对镇村级河道开展疏浚，通过水土保持、疏浚，拆坝建桥、沟通水系等措施，不断巩固中小河道水环境治理成果。树立绿色生态的设计理念，进一步提高生态护岸比例，确保河湖水系连通，过水断面、生态调蓄和服务功能不降低，为河湖自身的生态修复创造条件。

2.深入推进农村生活污水治理，着力提升水生态质量。按照“因地制宜、应纳尽纳”的要求，着力扩大本市农村生活污水治理覆盖面，实施约5万户农村生活污水治理，全市农村生活污水治理率达90%。针对设施运行年份较长、工艺存在局限性、设施老化严重的设施，开展调查排摸，综合分析评估，编制实施方案，按照“纳管优先”的原则，逐步推进12万户老旧低标设施的提标改造。不断强化提升运维养护工作水平，确保已建设施“设施系统完好、运行情况稳定、出水水质基本达标”，出水水质达标率不低于90%。

3.加强滩涂湿地复育保护，着力改善水生物栖息地环境。持续开展滩涂生物种青和培育保护研究，优先考虑在南汇东滩、横沙浅滩等区域实施滩涂生物种青，加速促淤保护培育优质滩涂，提高海塘防洪（潮）能力，维护长江口生态基底。持续监测并积极推进横沙八期东北角保沙固滩研究，结合深水航道北导堤先行启动横沙浅滩保滩固沙等工程，为疏浚土综合利用和后续生态基底培育提供基础。适时推进南汇东滩二期项目，稳定长江口河势和航道。

（二）聚焦高质量发展，持续提升水生态治理品质

1.开展生态清洁小流域建设，着力打造幸福亲水环境。结合乡村振兴战略和农村人居环境优化工程，集中连片推进50个“河湖通畅、生态健康、清洁美丽、人水和谐”的高品质生态清洁小流域建设，覆盖全市面积50%左右。通过实施控源截污、护坡护岸、清淤清障、人工湿地、水生态修复、建设缓冲过滤带、绿化美化等生态适应的整治措施，集中连片开展约1000公里中小河道生态修复，重塑健康自然的河岸线，营造自然型深潭浅滩和泛洪漫滩，进一步改善河湖水质，为市民打造连续贯通、水清岸绿、生态宜人的滨水开放空间、“幸福河”样板。

以“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境”为目标，建设淀山湖、徐汇滨江南段等一批高品质滨水公共空间，持续提升滴水湖等水利风景区品质，推进崇明世界级生态岛、环淀山湖水乡古镇生态区、长江口湿地区建设，加强生物多样性保护，提升生态系统质量和服务功能，打造城市名片。

2.加强水土保持预防保护，着力建立水土流失综合防治体系。实施水源地等重点区域水土流失预防保护，持续推进农田防护林、河道防护林建设，进一步完善水土保持防护体系。持续推动水土流失专项治理，打造生态河湖岸线，提升复合生态效应。提升水土保持监测能力，结合现有水文站点重点推动崇明综合观测场、金泽泥沙观测站等水土保持监测站网建设，对水土流失重点预防区、重点治理区、易发区及重点区域开展水土流失动态监测，发布水土保持监测年报，同时加强应急监测。建立全市水土保持信息化体系，完善水土保持信息化基础平台。加快对河道底泥处理处置技术和政策研究，严格规范河道疏浚底泥消纳处置。

3.优化增强水资源调控能力，着力提升水生态系统健康活力。开展全市重要河湖健康评价，基本实现骨干河道健康评价全覆盖，提出改善河湖健康举措，保障河湖健康水平。在重点河湖生态流量（水位）研究的基础上，开展重点河湖生态流量（水位）监控，提出保障举措，进一步改善河湖生境。在充分挖掘现有水利工程参与水资源调度的能力基础上，结合区域除涝改扩建新川沙泵闸、墅沟泵闸、淀浦河西闸等活水畅流重点工程，构建水资源高效调度工程体系，在精细化调度基础上，开展智能调度试点实验工作，进一步提升水资源调度智能化水平。

（三）聚焦高水平管控，持续增强水生态管理水平

1.深化机制建设，着力保障优质高效管控。持续深化完善河湖长制，提升河湖长履职能力，强化河湖长考核，全面推动河湖长制从“有名”向“有实”、“有效”转变。建立健全河湖长履职“三张清单”和河湖长制督查督办等工作机制，深化全市统一的河长制工作平台应用，优化“上海河湖”随行服务系统，推动市区两级、部门协同联动。以河长制工作平台为主体，建设智能水生态管理系统，支撑河湖治理业务管理。推动实现“制度治水”“制度管水”，进一步完善和深化河湖法规制度，全面提升河湖执法水平，加强跨区域、跨系统执法联动与协作，强化执法信息交流机制。完善水土保持法规制度保障体系，加强监管力量配置，提高监管水平，研究制定监管能力标准化建设方案，推动水土保持行业管理的精细化、规范化和标准化。进一步健全农村生活污水治理制度体系，研究制定提标改造资金政策，出台年度考核办法，完善行业政策制度。制定农村生活污水治理技术指南、运维养护技术规程及维修养护定额等，开展资源化利用研究，逐步形成规范化管理技术体系。

2.强化行业监管，着力提高精细管理水平。动态完善全市河湖基础数据，加强河湖设施日常运维管理，研究制定运维养护规程和定额，试点推进河湖连片化养护。夯实农村生活污水行业管理基础，加强设施日常运维管理，开展研究运维队伍准入条件。建立行业管理动态指标评价管理体系，实现农村生活污水处理率、村庄覆盖率、出水水质达标率等指标的动态更新和管理，确保专业化养护水平。研究制定符合现有管理体系的建设运维资金政策，编制农污地方建设技术指南及运维技术规程。逐步建立市区两级信息化监管平台，实现基础信息上图，推进规模化以上设施在线监管。全面落实生产建设项目水土保持责任，深化水土保持目标责任考核，开展水土保持区域评估试点，加强人为水土流失监督检查和生产建设项目遥感监管，有效控制人为水土流失。持续开展滩涂地形的常规监测调查，补充滩涂生态资源、滩涂质量等的常规监测调查，充实基础数据。

3.注重开放科研，着力提升科技支撑能力。加快对河湖水质稳定达标、河湖健康、生态修复、生态流量、流域区域调度等的研究，并适时推广科研成果。持续加强水系统生态修复等重大领域的关键技术研究及应用。积极推进扁担沙保沙固滩研究，适时研究下扁担沙建设水源地的可能性及初步方案，将扁担沙治理与长江口水源地建设相结合。

4.倡导全民参与，着力推进社会护水行动。在生态规划、建设、运营管理等方面，利用电话、网络、听证会的形式，倾听群众声音，提高公众参与度，以便更好的为人民服务。积极引导全面参与河湖管理监督，开通举报电话、支持网络监督平台建设，积极接受社会监督。建设具有平原河网地区特色的水土保持科技示范园。加大生态保护理念的宣传，让更多的人了解生态对人类的意义，并加入到保护生态的队伍中来，真正做到生态建设人人参与、人人共享。

（四）聚焦高标准建设，打造示范水生态空间。

1.陆海统筹支撑自贸试验区临港新片区更高水平开放。以优化水生态空间、完善骨干河网水系为重点，加快水绿融合、功能复合和生态空间品质提升，通过建设生态海塘，实施泐马河等骨干河道，让坚固海塘更加生态亲水，让河湖水体更加灵动宜人，让滨水空间更加绿色活力，建设生态海塘、美丽河湖。进一步提升滴水湖水利风景区品质，打造一个景色优美、设施齐全、亲水绿色的全国闻名的风景区。

2.共保联治支撑长三角生态绿色一体化发展示范区绿色发展。落实太湖淀山湖湖长协作机制，推进界河工程整治及长效管理，与上游城市及本市相关部门开展水葫芦联防联治，共保流域安全，共护水生态环境，共建以水为脉、林水共生、城水相依的自然生态格局。推进淀山湖、元荡岸线贯通和河湖生态修复。串联火泽荡、南白荡等湖荡，并与太浦河、淀山湖等骨干河湖相连通，打造“蓝色珠链”示范工程。推进青浦区环城水系治理，营造丰富、美丽的水生态空间。继续推进农村生活污水治理、水土保持工作提质增效，建设金泽水库水土保持监测点，提升水土保持监测能力。

3.提质升能支撑虹桥国际商务区建设更高水平国际开放枢纽。实施新谊河等骨干河道综合整治工程，构建连通畅活的河网水系。推进区域生态清洁小流域建设，实施中小河道生态综合治理工程，因地制宜实施生态修复、水土流失综合治理、面源污染防治、人居环境改善等水生态修复工程。结合西界河泵闸等水利片外围泵闸建设，持续做好中国国际进口博览会水环境保障工作，推进进博会区域精细化活水调度，进一步让水畅活，支撑虹桥商务区建设更高水平国际开放枢纽。

4.生态优先支撑崇明世界级生态岛建设。按照崇明世界级生态岛、长兴世界先进的海洋装备岛、横沙战略预留岛发展要求，结合北湖海塘达标工程，实施生态海塘示范段建设。推进崇明三岛水生态基础设施建设，加快四滧港等南北向骨干河道综合整治。推进生态清洁小流域建设，构建“水清、岸绿、河畅、景美”的生态绿色水网。积极响应乡村振兴战略以及美丽乡村建设要求，加快推进农村生活污水提标改造工作，进一步提升治理实效。着力建设崇明水土保持监测点，进一步提升崇明水土保持监测能力。深化横沙浅滩保护与治理研究，先行启动横沙浅滩保滩固沙工程。

5.品质提升支撑五大新城高水平建设。按照优于中心城的建设标准和品质要求，结合骨干河湖水系治理开展滨水空间贯通，构建蓝绿交织、层次丰富的生态网络，实现新城建设与地方特色生态本底的有机渗透，打造“水清岸绿、鱼翔浅底、城景交融”的蓝绿空间模式。精品打造五大新城生态清洁小流域建设，加强河湖生态修复，提升河湖防汛、生态、景观、文化等综合作用，创造宜居滨水空间，构建美丽家园。

四、保障措施

（一）政策机制保障

持续深化河湖长制，充分发挥河湖长制的体制优势。加强与发展改革、财政、规划资源、农业农村、绿化市容、生态环境等部门的协调与联动，共同制定河湖治理政策，落实河湖建设用地、工程投资和管护经费。

（二）人才队伍保障

加大人才培养、任用力度，营造吸引人才、重用人才、培养人才的良好环境，建立科学合理的人才流动机制。坚持德才兼备、以德为先的用人标准，建立激励竞争机制，抓好以领军人才和创新人才为重点的人才队伍建设。着重加强专业技术和项目管理人才的储备与引进，充实水务基层力量。

（三）行业监管保障

强化行业监管，把好规划龙头，把好技术关口，把好质量标准，抓好安全生产，完善行业统计体系和管理办法，加强信息化系统整合应用，力求监管有效、协调有力、指导有方、服务管理有章可循。鼓励行业协会、中介组织等参与水生态治理。综合运用经济和法律手段，加强对各类市场主体的监督和管理，促进行业可持续发展。

（四）法制制度保障

按照全面依法治国的总体要求，认真贯彻法治政府建设的各项规定，全力推进依法行政、加强法治政府建设。深入开展法治宣传教育，组织实施普法活动，重点加强与公众生产生活密切相关的涉河法律法规和规章宣传，弘扬社会主义法治精神，增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，营造学法、尊法、守法和依法办事的良好环境。

（五）科技支撑保障

加大科技创新力度，加强产、学、研结合，完善促进科技创新的政策，开展技术交流与合作，加强科技咨询、评估、技术监督和科技信息资源利用。开展水生态指标专项研究，进一步完善水生态评价指标体系；充分利用新型信息技术，实现水生态监测制度化、自动化及信息共享；进一步加强对水生态、水安全、水资源、水管理等的综合研究。